一、有關(guān)法規(guī)對(duì)船長(zhǎng)授權(quán)的規(guī)定

　　國(guó)際海事組織A.443(XI)號(hào)決議關(guān)于船長(zhǎng)在海上安全和海上環(huán)境保護(hù)方面的決定:考慮到海上安全和海上環(huán)境保護(hù)是船長(zhǎng)在任何情況下所必須關(guān)心的頭等要事,對(duì)船長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)和其他方面的壓力在任何時(shí)候都不應(yīng)干擾船長(zhǎng)在這方面必須作出的決定;還考慮到船長(zhǎng)對(duì)海上安全和海上環(huán)境保護(hù)方面的決定不應(yīng)受到船東、租船人或其他有關(guān)人員指示的不適當(dāng)影響;為保障船長(zhǎng)正當(dāng)履行其有關(guān)海上安全和海上環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé),請(qǐng)各國(guó)政府采取必要步驟確保:(1)船長(zhǎng)根據(jù)專業(yè)判斷在這方面作出的必要決定不受船東、租船人或任何其他人員的約束;(2)船長(zhǎng)尤應(yīng)受到國(guó)內(nèi)法律、共同協(xié)議或雇傭合同中適當(dāng)規(guī)定的保護(hù),包括享有上訴的權(quán)利,使其不致因正當(dāng)執(zhí)行其專業(yè)決定而遭受船東、租船人或其他任何人不公正的解雇或其他不公正的待遇。

　　基于國(guó)際海事組織A.443(XI)號(hào)決議,國(guó)際國(guó)內(nèi)船舶安全管理規(guī)則都規(guī)定,船公司應(yīng)當(dāng)保證在船上實(shí)施的安全管理體系中包含一個(gè)強(qiáng)調(diào)船長(zhǎng)權(quán)力的明確聲明,在管理體系中確立船長(zhǎng)的絕對(duì)權(quán)力和責(zé)任,以便在應(yīng)急情況下作出獨(dú)立的、不受干擾的對(duì)事態(tài)的判斷和決定處理的自由,從旅客、船員、船舶和海洋環(huán)境的最高利益出發(fā)而采取任何必要的行動(dòng)。船長(zhǎng)的法定義務(wù)首先是遵守國(guó)際公約和國(guó)家法律、地區(qū)法令法規(guī),運(yùn)用良好的航海知識(shí)與技能,保證海上人命和財(cái)產(chǎn)安全,保護(hù)海洋環(huán)境,實(shí)現(xiàn)安全管理規(guī)則的目標(biāo)。船長(zhǎng)作為船舶的監(jiān)控人,在安全管理體系中居于特殊地位,船公司對(duì)其授權(quán)必須以書面聲明形式納入安全管理體系。規(guī)則作出這樣的規(guī)定,一方面可以保障船長(zhǎng)在安全管理中行使其最終決策的絕對(duì)權(quán)力,督促公司"還"權(quán)于船長(zhǎng),另一方面也可以保證船長(zhǎng)在特殊情況下,為了安全和防止污染,有權(quán)作出背離安全管理體系要求的決定。

　　我國(guó)海商法規(guī)定,船長(zhǎng)負(fù)責(zé)船舶的管理和駕駛。船長(zhǎng)在職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布的命令,船員、旅客和其他在船人員都必須執(zhí)行。船長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)采取必要的措施,保護(hù)船舶和在船人員、文件、郵件、貨物以及其他財(cái)產(chǎn)的安全,使其防止遭受任何損害或侵害。即使在引航的情況下,船長(zhǎng)駕駛船舶和管理船舶的職責(zé)也不因引航員引領(lǐng)而解除。

　　具有國(guó)際私法性質(zhì)的《1989年國(guó)際救助公約》第8條、第10條,我國(guó)《海上交通安全法》第35、36、37、38條和《海商法》第174條均對(duì)船長(zhǎng)的應(yīng)變職能作了明確規(guī)定,船舶發(fā)生海上事故,危及在船人員和財(cái)產(chǎn)的安全時(shí),船長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)組織船員和其他在船人員盡力施救或盡力向海上遇險(xiǎn)人員提供援助和救助。在船舶的沉沒(méi)、毀滅不可避免的情況下,船長(zhǎng)可以作出棄船決定;但是,除緊急情況外,應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)船舶所有人同意。棄船時(shí),船長(zhǎng)必須采取一切措施,首先組織旅客安全離船,然后安排船員離船,船長(zhǎng)最后離船。離船前,船長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)指揮船員盡力搶救航海日志、機(jī)艙日志、油類記錄簿、無(wú)線電日志、本航次使用過(guò)的海圖和文件等。

　　二、正確地理解法規(guī)對(duì)船長(zhǎng)的授權(quán)

　　由于大部分時(shí)間船舶遠(yuǎn)離陸地而在海上航行,尤其是在船舶發(fā)生事故或面臨危險(xiǎn)等緊急情況下,需要立即采取果斷措施以保護(hù)人命、財(cái)產(chǎn)安全和防止污染,以免貽誤工作和時(shí)機(jī)。船長(zhǎng)是最了解當(dāng)時(shí)情況的船舶最高管理者,最具權(quán)威的專業(yè)人員,所以賦予船長(zhǎng)自主的和最終的決策指揮權(quán)是科學(xué)的、合理的。但應(yīng)該注意的是,安全管理規(guī)則出臺(tái)的目的是要求公司必須建立符合國(guó)際和船旗國(guó)相關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定和適用的建議性規(guī)定的安全管理體系,通過(guò)安全管理體系在公司船岸的有效運(yùn)行,確保國(guó)際公約、船旗國(guó)法規(guī)及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得以全面履行,以提高船舶的營(yíng)運(yùn)安全,避免或減少海上交通事故的發(fā)生。規(guī)則要求船公司授予船長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力的目的,是便于其更好地執(zhí)行國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)法規(guī)和規(guī)則的有關(guān)規(guī)定,有效地履行海上安全和海上環(huán)境保護(hù)的管理職責(zé)。然而,需要辯明的核心問(wèn)題是,船長(zhǎng)所具有的這種"絕對(duì)權(quán)力",其內(nèi)容是否無(wú)邊無(wú)際?權(quán)力的行使是否無(wú)拘無(wú)束?從以下分析,我們可以得出結(jié)論,絕對(duì)權(quán)力的授予和行使須服從和服務(wù)于海上安全和環(huán)境保護(hù)的宗旨,因而須受到國(guó)內(nèi)外強(qiáng)制性規(guī)定及規(guī)則的約束。

　　1、國(guó)際海事組織A.443(XI)號(hào)決議對(duì)船長(zhǎng)的授權(quán)與遵守國(guó)際公約和船旗國(guó)法律義務(wù)的一致性

　　從通過(guò)決議的背景及相關(guān)內(nèi)容看,國(guó)際海事組織A.443(XI)號(hào)決議授予船長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力,主要考慮到船長(zhǎng)為正當(dāng)履行安全管理職責(zé)而作出的決定可能與船東、租船人或其他有關(guān)人員的指示相違背,船東、租船人以及其他有關(guān)人員可能因此對(duì)船長(zhǎng)施加壓力,包括經(jīng)濟(jì)方面的壓力。為保證船長(zhǎng)在任何時(shí)候能夠有效地履行其管理職責(zé),防止船東、租船人等可能作出的不當(dāng)干涉,決議要求,船長(zhǎng)對(duì)海上安全和環(huán)境保護(hù)方面作出的決定不應(yīng)受到干擾,不受船東、租船人或任何其他人的約束,并且不致因正當(dāng)執(zhí)行其專業(yè)決定而遭受船東、租船人或任何人不公正的解雇或其他不公正的待遇。該決議授予船長(zhǎng)在海上安全和環(huán)境保護(hù)事務(wù)方面絕對(duì)決策權(quán),這是國(guó)際海事組織意識(shí)到公司管理的重要性后對(duì)公司管理的間接介入,它不僅不免除船長(zhǎng)遵守國(guó)際公約和船旗國(guó)法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù),恰恰相反,是為船長(zhǎng)嚴(yán)格遵守國(guó)際公約、船旗國(guó)法律而排除干擾,提供保障。決議希望主管機(jī)關(guān)采取措施,保證船舶在任何時(shí)候均能符合有效的公約所規(guī)定的海上安全和海上環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和程序。

　　2、安全管理體系對(duì)船長(zhǎng)的授權(quán)應(yīng)該符合強(qiáng)制性規(guī)定的要求

　　安全管理規(guī)則第1.2.3款規(guī)定,"公司的安全管理體系應(yīng)保證符合強(qiáng)制性規(guī)定及規(guī)則,對(duì)國(guó)際海事組織、主管機(jī)關(guān)、船級(jí)社和海運(yùn)行業(yè)組織所建議的適用的規(guī)則、指南和標(biāo)準(zhǔn)予以考慮"。這兩項(xiàng)目標(biāo)是管理規(guī)則對(duì)安全管理體系的最根本的要求,是判斷安全管理體系是否符合管理規(guī)則的最主要的具體標(biāo)準(zhǔn)。如果所建立的安全管理體系不能達(dá)到這些目標(biāo),特別是達(dá)不到關(guān)于符合強(qiáng)制性規(guī)定及規(guī)則的目標(biāo),就不能說(shuō)這一安全管理體系符合管理規(guī)則的要求。在這兩項(xiàng)目標(biāo)中,強(qiáng)制性規(guī)定及規(guī)則包括國(guó)際規(guī)定和國(guó)內(nèi)立法兩個(gè)方面。

　　按照管理規(guī)則的要求,公司及船舶的安全管理體系文件和活動(dòng)都必須符合并體現(xiàn)出這些強(qiáng)制性規(guī)定,至于如何體現(xiàn),可按照不同的形式。但所有適用的強(qiáng)制性規(guī)定都應(yīng)納入體系文件總清單,保證有關(guān)人員能夠獲得。

　　船長(zhǎng)權(quán)力聲明是公司最高管理層的承諾,是體系文件的一部分,也應(yīng)體現(xiàn)出強(qiáng)制性規(guī)定的要求。特別是對(duì)船長(zhǎng)權(quán)力和責(zé)任的描述,除安全管理的相關(guān)規(guī)定外,至少應(yīng)包含"保證所在船舶執(zhí)行國(guó)內(nèi)外有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定及規(guī)則"的相關(guān)內(nèi)容,以保證船長(zhǎng)在不違背強(qiáng)制性規(guī)定及規(guī)則的前提下依法行使其絕對(duì)指揮權(quán)。

　　3、安全管理規(guī)則對(duì)船長(zhǎng)的授權(quán)條款不是孤立的

　　盡管安全管理規(guī)則第5.2款強(qiáng)調(diào)了船長(zhǎng)在安全和防污染事務(wù)方面的絕對(duì)權(quán)力,但規(guī)則其它條款對(duì)安全管理活動(dòng)又作了相應(yīng)的嚴(yán)格規(guī)定。除第1.2.3款"安全管理體系應(yīng)當(dāng)符合強(qiáng)制性規(guī)定及規(guī)則"的要求外,規(guī)則第1.4款規(guī)定,"每個(gè)公司均應(yīng)建立、實(shí)施并保持以下功能要求的安全管理體系:.1安全和環(huán)境保護(hù)方針;.2確保船舶的安全營(yíng)運(yùn)和環(huán)境保護(hù)符合國(guó)際和船旗國(guó)有關(guān)立法的須知和程序;……(共6項(xiàng))"。該款要求公司應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的規(guī)定和程序,并通過(guò)體系的有效實(shí)施和運(yùn)行,確保船舶安全營(yíng)運(yùn)和環(huán)境保護(hù)的管理及其活動(dòng)符合國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)法規(guī)的要求,船長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力的行使也不例外。

　　又如,規(guī)則第6.4款規(guī)定,公司應(yīng)當(dāng)保證安全管理體系有關(guān)的所有人員充分理解有關(guān)法規(guī)、規(guī)定、規(guī)則和指南。無(wú)論是在船上或是岸上,不同的管理層次需要對(duì)規(guī)則的條款有不同程度的理解和認(rèn)識(shí),層次越高,理解和認(rèn)識(shí)的程度應(yīng)該越高。作為船長(zhǎng),既是安全管理體系實(shí)施的責(zé)任者又是監(jiān)控人,對(duì)有關(guān)法規(guī)、規(guī)則的理解必須深入和透徹,并作為適任條件在聘用時(shí)要嚴(yán)格控制,以確保安全管理體系在船上得到有效地運(yùn)行,保證管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。管理規(guī)則既然要求船長(zhǎng)應(yīng)充分理解有關(guān)法規(guī)、規(guī)定、規(guī)則和指南,船長(zhǎng)在履行安全管理職責(zé)特別是行使船長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力時(shí),就必須要考慮國(guó)際、國(guó)內(nèi)強(qiáng)制性規(guī)定及規(guī)則的相關(guān)要求。

　　通過(guò)對(duì)安全管理規(guī)則相關(guān)條款的分析,筆者認(rèn)為,安全管理規(guī)則各條款之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系,規(guī)則對(duì)船長(zhǎng)的授權(quán)條款并不是孤立的。我們不能片面地理解"船長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力",必須將規(guī)則作為一個(gè)有機(jī)整體來(lái)看待,理清規(guī)則各條款之間的關(guān)系,對(duì)"船長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力"的理解必須全面、準(zhǔn)確。當(dāng)公司體系文件的相關(guān)要求與強(qiáng)制性規(guī)定不符時(shí),作為船長(zhǎng),必須清楚兩者之間的優(yōu)先適用關(guān)系,在保證符合強(qiáng)制性規(guī)定的前提下依法行使安全和防污染事務(wù)方面的絕對(duì)權(quán)力,這也是管理規(guī)則所要求的。否則,船長(zhǎng)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　三、特定情況下,船長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力行使的受約性

　　船長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力的行使,在特定條件、特殊環(huán)境下,直接涉及對(duì)船舶危險(xiǎn)、事故和緊急情況作出反應(yīng)。在此情況下,船舶通常受到安全威脅或面臨危險(xiǎn),特別是海上人命安全、海洋環(huán)境將受到嚴(yán)重危害時(shí),為避免危險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大,險(xiǎn)情進(jìn)一步加重,主管機(jī)關(guān)基于人命、公共安全和環(huán)境保護(hù)的考慮,依據(jù)法律、行政法規(guī)的授權(quán),對(duì)船舶采取必要的強(qiáng)制性處置措施,以避免或減輕損害后果,如責(zé)令船舶停航、改航、駛往指定地點(diǎn)等。船長(zhǎng)能否正確理解并快速執(zhí)行主管機(jī)關(guān)的行政指令,正當(dāng)?shù)芈男邪踩头牢廴竟芾砺氊?zé),是判斷船長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力正確行使與否的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。如果船長(zhǎng)對(duì)此認(rèn)識(shí)不足或存在片面性,甚至過(guò)多地考慮本船或本公司的利益,就不能確保絕對(duì)權(quán)力的正確行使,所采取的應(yīng)急行動(dòng)就不符合強(qiáng)制性規(guī)定及規(guī)則的要求,也無(wú)法實(shí)現(xiàn)管理規(guī)則所要求的總目標(biāo)。

　　如一滾裝客船駛離港口約2個(gè)小時(shí)后,車輛艙甲板起火,船長(zhǎng)按應(yīng)變部署的要求指揮搶險(xiǎn)行動(dòng),并采取了封艙、釋放二氧化碳等滅火控制措施,同時(shí)將有關(guān)情況向其船公司和有關(guān)海事主管機(jī)關(guān)作了報(bào)告。在未探明火因并無(wú)法確認(rèn)艙內(nèi)火勢(shì)是否得到有效控制的情況下,船長(zhǎng)決定續(xù)航目的港。海事主管機(jī)關(guān)基于該輪當(dāng)時(shí)的遇險(xiǎn)狀態(tài)以及離始發(fā)港較近有利于組織救助的實(shí)際情況,依據(jù)《海上交通安全法》的授權(quán),指示該輪返航始發(fā)港,以利于對(duì)該輪組織搶險(xiǎn)救助。但該輪船長(zhǎng)仍然作出續(xù)航目的港的決定。

　　在本案例中,船長(zhǎng)為履行安全管理職責(zé)所作出的決定與海事主管機(jī)關(guān)的行政決定發(fā)生沖突,在此情況下,船長(zhǎng)應(yīng)如何行使其安全和防污染事務(wù)的絕對(duì)權(quán)力,有人認(rèn)為,安全管理規(guī)則既然授予船長(zhǎng)以絕對(duì)權(quán)力,船長(zhǎng)有權(quán)根據(jù)當(dāng)時(shí)實(shí)際情況決定開(kāi)往的港口,不應(yīng)受其它外界的制約。誠(chéng)然,安全管理規(guī)則和體系文件賦予船長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力,以便其有效地履行安全和防污染管理職責(zé),但這種絕對(duì)權(quán)力的賦予在很大程度上是相對(duì)公司管理而言。保障安全、維護(hù)公共利益、保護(hù)海洋環(huán)境是船長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力得以授予的根源。因此,這種權(quán)力的行使必須與社會(huì)公共利益的需要相一致,船長(zhǎng)必須承擔(dān)起國(guó)際公約、國(guó)家法律法規(guī)對(duì)其所規(guī)定的責(zé)任和義務(wù),特別是當(dāng)海事主管機(jī)關(guān)為維護(hù)公共管理秩序,預(yù)防或制止危害社會(huì)事件或違法行為、危險(xiǎn)狀態(tài)以及不利后果的發(fā)生,依法對(duì)船舶采取必要的行政強(qiáng)制措施時(shí),船長(zhǎng)必須執(zhí)行,否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。當(dāng)然,海事主管機(jī)關(guān)在實(shí)施緊急行政強(qiáng)制措施時(shí),不僅應(yīng)遵循合法性原則,還要注意遵守適當(dāng)性原則,必須選擇對(duì)社會(huì)和個(gè)人損害最小的方法。

　　多年來(lái),特別是《海上交通安全法》實(shí)施以來(lái),我國(guó)海事主管機(jī)關(guān)因維護(hù)海上交通安全秩序,維護(hù)國(guó)家權(quán)益和公共利益需要,依法對(duì)遇險(xiǎn)、遇難的中外籍船舶實(shí)施了無(wú)數(shù)次強(qiáng)制處置措施,并因強(qiáng)制措施的及時(shí)、得力,取得了巨大的社會(huì)效益,得到了中外航運(yùn)界的廣泛贊同。如某外輪自渤海灣某港滿載駛往國(guó)外,途中船體嚴(yán)重破損,貨艙進(jìn)水,堵漏無(wú)效,船體左傾達(dá)16度,船長(zhǎng)宣布棄船。海事主管機(jī)關(guān)接到該輪遇險(xiǎn)報(bào)告后,立即啟動(dòng)應(yīng)急救助預(yù)案,指示附近船舶全力救助遇險(xiǎn)船員,并派遣兩艘救助船舶駛往現(xiàn)場(chǎng)施救。自難船上接下遇險(xiǎn)船員,將難船拋雙錨抗風(fēng),救助船附近守護(hù)。后因風(fēng)浪過(guò)大,難以對(duì)難船施救,載其船員返航。次日,經(jīng)查實(shí),難船尚未沉沒(méi),但船東和船長(zhǎng)拒絕委托對(duì)船舶實(shí)施救助,而且宣布棄船。海事主管機(jī)關(guān)注意到該難船所處海區(qū)屬我國(guó)領(lǐng)海之內(nèi),是交通要道,船上存有近百噸燃油,一旦沉沒(méi),后果嚴(yán)重。經(jīng)全面分析,并慎重考慮后,決定依法采取強(qiáng)制措施,派多艘救助拖船,將難船安全拖抵港內(nèi)碼頭,既保障了沉船可能造成的航路安全障礙,又使海區(qū)免遭油污染,主管機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施取得了保護(hù)公共利益和海洋環(huán)境,維護(hù)國(guó)家權(quán)益的應(yīng)有功效。

　　綜上分析可知,船長(zhǎng)駕駛、管理船舶的絕對(duì)權(quán)力,實(shí)際上本來(lái)就是相對(duì)的概念,既非至高無(wú)上,更不是獨(dú)斷專行、完全排它,這一權(quán)力的行使必須以與公共安全、公共利益相一致為前提,并應(yīng)受到包括安全管理規(guī)則在內(nèi)的有關(guān)國(guó)際公約、國(guó)家法律、法規(guī)以及緊迫情況下的行政命令所制約。

　　四、海事行政強(qiáng)制措施及其執(zhí)行效力

　　行政強(qiáng)制措施是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的組織,為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險(xiǎn)狀態(tài)以及不利后果,或者為了保全證據(jù)、確保案件查處工作的順利進(jìn)行而對(duì)相對(duì)人的行為、財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)制限制的一種具體行政行為。

　　我國(guó)從1949年至1999年法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章所規(guī)定的行政強(qiáng)制措施共有約260余種。其中涉及海上交通安全的有臨時(shí)滯留、禁止離港、禁止進(jìn)港等。現(xiàn)行有關(guān)海上行政強(qiáng)制措施的規(guī)定散見(jiàn)于《海上交通安全法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》的有關(guān)法律法規(guī)中。

　　如《海上交通安全法》第十九條規(guī)定:船舶、設(shè)施有下列情況之一的,主管機(jī)關(guān)有權(quán)禁止其離港,或令其停航、改航、停止作業(yè):一、違反中華人民共和國(guó)有關(guān)的法律、行政法規(guī)或規(guī)章;二、處于不適航或不適拖狀態(tài);三、發(fā)生交通事故,手續(xù)未清;四、未向主管機(jī)關(guān)或有關(guān)部門交付應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用,也未提供適當(dāng)?shù)膿?dān)保;五、主管機(jī)關(guān)認(rèn)為有其他妨害或者可能妨害海上交通安全的情況。

　　第三十一條規(guī)定:"船舶、設(shè)施發(fā)生事故,對(duì)交通安全造成或者可能造成危害時(shí),主管機(jī)關(guān)有權(quán)采取必要的強(qiáng)制性處置措施。"

　　《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十一條第一款規(guī)定:"船舶發(fā)生海難事故,造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的,國(guó)家海事行政主管部門有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施。"

　　以上關(guān)于海事行政強(qiáng)制措施方面的法律規(guī)定,既是對(duì)海事主管機(jī)關(guān)的法律授權(quán),同時(shí)也是對(duì)管理相對(duì)人——發(fā)生海事的當(dāng)事方的義務(wù)的賦予。剖析相關(guān)法條本意,系指當(dāng)發(fā)生下列任何一種緊急情況時(shí),海事主管機(jī)關(guān)均有權(quán),也應(yīng)依法采取針對(duì)性的行政強(qiáng)制措施:

　　第一,發(fā)生海上交通事故和重大險(xiǎn)情,對(duì)人命安全有重大威脅;

　　第二,發(fā)生海上交通事故和重大險(xiǎn)情,對(duì)海上交通安全秩序有重大影響;

　　第三,發(fā)生或可能發(fā)生交通事故,造成或可能造成海洋污染損害及其他公共利益的嚴(yán)重?fù)p害。

　　關(guān)于海事行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施的表達(dá)形式和實(shí)施方式,法律并無(wú)限定,所以,采取書面或口頭形式均應(yīng)當(dāng)符合要求。另一方面,對(duì)于海事主管機(jī)關(guān)以行政決定、行政命令、行政指令等形式作出的行政強(qiáng)制措施,海事行政監(jiān)督管理相對(duì)人——船舶、設(shè)施及其所有人、經(jīng)營(yíng)人等,均應(yīng)立即實(shí)施。如有明顯充分理由證明這種實(shí)施會(huì)對(duì)強(qiáng)制措施的目的本身產(chǎn)生不良影響,也應(yīng)立即向主管機(jī)關(guān)說(shuō)明原因,否則,必須承擔(dān)妨礙行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的法律責(zé)任。船長(zhǎng)作為船舶駕駛和管理的首位責(zé)任人,當(dāng)然也屬于法律規(guī)定的行政管理相對(duì)人的范圍。執(zhí)行海事行政機(jī)關(guān)的行政決定、行政命令、行政指令來(lái)具體實(shí)施行政強(qiáng)制措施,是船長(zhǎng)履行職責(zé)的要求,也是與船長(zhǎng)行使其絕對(duì)權(quán)力相一致的。進(jìn)一步講,必要時(shí)的行政強(qiáng)制措施,是要通過(guò)船長(zhǎng)駕駛和管理船舶的絕對(duì)權(quán)力予以實(shí)施和保障的,這種對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系必須確認(rèn)。

　　五、對(duì)船長(zhǎng)履行安全管理職責(zé)的思考與建議

　　船長(zhǎng)作為負(fù)責(zé)船舶駕駛和管理、對(duì)安全管理具有最終決定權(quán)的船上最高管理者,不僅要準(zhǔn)確理解"絕對(duì)權(quán)力"的含義,保證海上安全和防污染管理活動(dòng)符合管理規(guī)則的要求,同時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)水上交通安全管理的法律、行政法規(guī)等規(guī)定,依法履行國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)法規(guī)對(duì)船長(zhǎng)規(guī)定的責(zé)任和義務(wù),這也是船長(zhǎng)正確行使絕對(duì)權(quán)力的前提。為監(jiān)督公司安全管理體系有效運(yùn)行,確保船舶安全管理及活動(dòng)符合管理規(guī)則的要求,使船長(zhǎng)正確行使其安全和防污染管理的絕對(duì)權(quán)力至關(guān)重要。要對(duì)船長(zhǎng)的船舶安全管理活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督與控制,特別是對(duì)其絕對(duì)權(quán)力的行使依法嚴(yán)格規(guī)范,使之受到法的強(qiáng)制性制約。在維系公共安全、公共利益的重要問(wèn)題上,謹(jǐn)提以下幾點(diǎn)建議。

　　1、實(shí)施安全管理規(guī)則的船公司,必須保證所建立的體系文件符合管理規(guī)則的要求,特別要符合國(guó)際和國(guó)內(nèi)強(qiáng)制性規(guī)定及規(guī)則的要求,為使船長(zhǎng)能夠承擔(dān)其在安全管理體系運(yùn)行中的責(zé)任,公司最高管理者發(fā)布給予船長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力聲明的同時(shí),必須對(duì)船長(zhǎng)執(zhí)行有關(guān)國(guó)際公約、國(guó)家法律法規(guī)的責(zé)任予以明確,保證安全管理符合性的要求。

　　2、船公司應(yīng)不斷完善體系文件的相關(guān)程序,有針對(duì)性地對(duì)體系受控人員、特別是對(duì)船長(zhǎng)加強(qiáng)安全管理規(guī)則相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn),加深體系人員對(duì)國(guó)際公約、規(guī)則、國(guó)內(nèi)法規(guī)的理解,確保安全管理及活動(dòng)符合強(qiáng)制性規(guī)定及規(guī)則的要求。海事主管部門應(yīng)加強(qiáng)與公司管理層的交流和溝通,加強(qiáng)對(duì)船長(zhǎng)、船員有關(guān)水上安全管理法規(guī)的宣傳和教育,為船公司、船長(zhǎng)、船員提供有關(guān)國(guó)際和國(guó)內(nèi)安全管理法規(guī)的咨詢和指導(dǎo),切實(shí)提高船公司、船長(zhǎng)和船員遵章守法的意識(shí)。

　　3、安全管理規(guī)則無(wú)疑是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)管理規(guī)則編寫的體系文件應(yīng)該保證有效地實(shí)施和運(yùn)行。但是公司管理層和船長(zhǎng)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到,實(shí)施安全管理體系并不解除公司、公司管理人員、船長(zhǎng)、船員遵守國(guó)際、國(guó)內(nèi)有關(guān)安全和環(huán)境保護(hù)等法律、法規(guī)的責(zé)任。在緊急情況下,船長(zhǎng)必須執(zhí)行海事主管機(jī)關(guān)依法采取的必要的行政強(qiáng)制措施。

　　4、如果船舶經(jīng)常發(fā)生事故或發(fā)生其他可能影響其安全管理體系運(yùn)行有效性的重大事件,公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)建立的有關(guān)程序?qū)Π踩芾砘顒?dòng)和安全管理體系文件進(jìn)行評(píng)價(jià),如安全和防污染管理方面存在嚴(yán)重問(wèn)題,應(yīng)對(duì)管理體系進(jìn)行復(fù)查。海事主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)船公司體系運(yùn)行的跟蹤管理,必要時(shí)提請(qǐng)審核發(fā)證機(jī)構(gòu)對(duì)持有"符合證明"的公司實(shí)施附加審核。

　　5、海事主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)船員特別是船長(zhǎng)實(shí)際操作能力的監(jiān)督檢查,對(duì)有明顯理由認(rèn)為船長(zhǎng)不能履行安全和防污染管理職責(zé)時(shí),應(yīng)對(duì)其保持值班標(biāo)準(zhǔn)的能力進(jìn)行評(píng)估,核查船長(zhǎng)的適任能力以及對(duì)緊急情況能否作出適當(dāng)?shù)膽?yīng)急反應(yīng),對(duì)明顯不適任者,可責(zé)令其離船培訓(xùn),使對(duì)船員跟蹤管理工作有深度、有力度并確有成效。

　　6、加強(qiáng)對(duì)船長(zhǎng)行使絕對(duì)權(quán)力的法律制約。海事行政強(qiáng)制措施作為一種臨時(shí)性行政行為,不具有處分的法律特征,更不是行政制裁行為,海事主管機(jī)關(guān)為了公共利益的需要,尤其在緊急情況下,依法對(duì)船舶采取行政強(qiáng)制措施,從行政法理上講,是應(yīng)立即得以實(shí)施的。但按我國(guó)現(xiàn)行的海事法律、法規(guī),船舶不執(zhí)行這種行政強(qiáng)制決定,海事主管機(jī)關(guān)難以直接或代為強(qiáng)制執(zhí)行,并對(duì)當(dāng)事方依法進(jìn)行處罰。這是我國(guó)海事立法中的空白,由此造成海事主管機(jī)關(guān)在實(shí)施監(jiān)督管理的海事執(zhí)法時(shí),深感"底氣不足",管理乏力。根據(jù)海上交通安全和海洋環(huán)境保護(hù)直接影響國(guó)家權(quán)益、公共利益和公共安全的主要特性,建議上級(jí)主管機(jī)關(guān)結(jié)合海事行政執(zhí)法需要,加強(qiáng)針對(duì)海事行政強(qiáng)制方面的立法,盡快制定操作性強(qiáng)的相關(guān)法律或規(guī)章,并在修改《海上交通安全法》時(shí),明確規(guī)定船舶不服從主管機(jī)關(guān)的行政決定或不執(zhí)行海事行政強(qiáng)制措施時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,維護(hù)行政強(qiáng)制行為的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,保證海事行政法律體系的完整性與系統(tǒng)性。這在我國(guó)尚未頒布《緊急狀態(tài)法》和《行政強(qiáng)制法》之前,對(duì)于有效地懲戒違法船舶或不依法履行安全管理職責(zé)的船舶具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。